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Deutschland / Welt Streit über Gebühr
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13:48 10.10.2017
Nachrichten für alle: Der Grundversorgungsauftrag für ARD und ZDF bleibt – muss aber womöglich modifiziert werden. Quelle: dpa
Berlin/Hannover

Stolz sind sie, sehr stolz bei der ARD. Die beste deutsche Serie aller Zeiten, die teuerste noch dazu: 40 Millionen Euro hat „Babylon Berlin“ gekostet. Die neuartige Finanzierung feierte man als Modell mit Zukunft: eine Kooperation zwischen dem Bezahlsender Sky und der ARD. Die Krux an der Sache: Nur Sky-Zuschauer dürfen ab Freitag gucken – ARD-Zuschauer müssen ein Jahr warten, obwohl auch sie Millionen bezahlt haben. Es ist nur ein kleiner Schönheitsfehler. Aber es ist ein symbolisches Beispiel für den sorglosen Umgang des öffentlich-rechtlichen Fernsehens mit dem Geld seiner Zuschauer.

Über Beiträge oder Gebühren für die Finanzierung von ARD und ZDF wird beinahe so lange gestritten, wie es sie gibt – seit Jahrzehnten also. Viele Bürger empfinden die von der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) empfohlenen Pauschalen als Zwangsabgabe – sie müssen zahlen, egal ob sie ARD, ZDF, Arte oder Deutschlandfunk einschalten oder nicht. Gegenwehr war bislang so gut wie aussichtslos. Es blieb beim Murren.

So werden die 17,50 Euro verteilt: Der Rundfunkbeitrag im Überblick Quelle: ARD/RND

Nun kommt Bewegung in die Debatte über den seit April 2015 einheitlich pro Haushalt erhobenen Rundfunkbeitrag in Höhe von 17,50 Euro monatlich. Auslöser ist eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts Leipzig im September. Die Richter hatten einer Hostel-Betreiberin aus Neu-Ulm recht gegeben, die sich gegen die Erhebung zusätzlicher Beiträge für Gästezimmer neben dem allgemeinen Rundfunkbeitrag für Betriebsstätten wehrte. Ihr Argument: In den Zimmern gebe es kein Fernsehen, kein Radio, keinen Internetempfang. Der Erfolg der Frau vor Gericht war eine Premiere: Noch nie zuvor hatte der Einspruch gegen den Rundfunkbeitrag vor Gericht Erfolg.

Das Verfassungsgericht hat viele Fragen

Zusätzlich wird die Fantasie von Beitragsgegnern nun durch einen anderthalbseitigen Katalog von neun Fragen angeregt, den der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts unter Vorsitz von Ferdinand Kirchhof Anfang September an Kanzleramt, Bundesministerien, Landesregierungen, Landtage, Bundesrat und Bundestag sowie öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten verschickte. Insgesamt gibt es 41 Empfänger. Die Frist ist kurz: Bis zum 31. Oktober 2017 sollen die Fragen beantwortet sein. Grundlage sind Verfassungsbeschwerden von drei Privatpersonen und der Sixt Autovermietung.

Sparplan: ARD-Vorsitzende Wille. Quelle: dpa-Zentralbild

Die Fragen, das sei vorweggenommen, zielen nicht auf die grundsätzliche Abschaffung des Rundfunkbeitrags. Aber es könnte schon um eine Reduzierung gehen – für private und gewerbliche Nutzer. Es geht ums Detail. Karlsruhe will zum Beispiel wissen, warum der Rundfunkbeitrag im privaten Bereich an die Wohnungsinhaberschaft geknüpft ist, obwohl die Zahl mobiler Empfangsgeräte zunehme. Kirchhof interessiert auch, in welchem Umfang zum Zeitpunkt der Ratifizierung des Staatsvertrags Wohnungen in den einzelnen Bundesländern mit TV-Geräten, „mit internetfähigen Empfangsgeräten (PC, Laptops, Tablets, Smartphones et cetera) und Breitbandverbindungen“ ausgestattet waren. Das Gericht fragt, wie es sich rechtfertigt, „dass Einpersonenhaushalte mit der vollen Höhe eines Rundfunkbeitrags belastet werden, wohingegen Mehrpersonenhaushalte aufgrund der gesamtschuldnerischen Haftung den Beitrag unter sich aufteilen können“. Und: „Wie rechtfertigt es sich, dass Zweitwohnungen mit der vollen Höhe eines Rundfunkbeitrags belastet werden, obwohl der Beitragspflichtige zum gleichen Zeitpunkt den Rundfunk nur einmal nutzen kann?“ Es geht weiter um betrieblich genutzte Kfz und die Ermittlung nicht angemeldeter Betriebsstätten.

Wird der Rundfunkbetrag komplett aufgerollt?

Die meisten Bundesländer – sie haben den derzeit geltenden Beitrag ja mit festgelegt – gehen im Moment bei Anfragen in Deckung und verweisen auf die gemeinsame, noch zu erarbeitende Antwort an das Gericht. Die „Neue Juristische Wochenschrift“ will zumindest aus einer Staatskanzlei ein Raunen vernommen haben, wonach die Richter mit ihrem Fragenkatalog das Thema Rundfunkbeitrag „komplett“ aufrollen würden. Der Chef der Brandenburger Staatskanzlei, Thomas Kralinski (SPD), sieht dem Verfahren gelassen entgegen. „Das raubt mir nicht den Schlaf“, sagt er. „Ich kann nicht erkennen, dass die Richter das Grundprinzip des Beitrags infrage stellen wollen.“

Trotzdem: Die Fragen des Gerichts haben juristisch Schmackes. Sie kommen zur Unzeit, inmitten von heftig umstrittenen Reformbemühungen für die Öffentlich-Rechtlichen. Die stehen angesichts der privaten Konkurrenz und stärker Fuß fassenden Online-Medien unter starkem Legitimations- und Kostendruck. Seine Monopolstellung hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk schon Anfang der Achtzigerjahre mit der Einführung des privaten Fernsehens verloren. Der Grundversorgungsauftrag, den ARD und ZDF einstmals erhielten – muss er nicht modifiziert werden? Das fragen vor allem Private immer lauter.

RTL: Eine Reform ist überfällig

Die Mediengruppe RTL Deutschland verfolgt das aktuelle Verfahren am Bundesverfassungsgericht mit großen Interesse, sagt der für Medienpolitik zuständige Bereichsleiter Claus Grewenig. „Unser Hauptaugenmerk liegt auf den politisch hochaktuellen Fragen, die mit einem Beitragssystem einhergehen: Präzisierung des öffentlich-rechtlichen Auftrags sowie Einbremsen der Online-Expansion, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.“ Ähnlich argumentiert Stefanie Rupp-Menedetter von ProSiebenSat.1. „Eine Reform des dualen Rundfunksystems, sowohl vor allem die Finanzierung als auch die Struktur des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, ist längst überfällig.“

Aber auch die Zeitungsverleger sehen ihr Kerngeschäft, nämlich die Vermarktung journalistischer Texte, bedroht, weil sich ARD und ZDF auch in diesem Bereich breitmachen und sich nicht auf ihr Kerngeschäft, nämlich Ton und Bild, konzentrieren. Mathias Döpfner, Präsident des Bundesverbands Deutscher Zeitungsverleger, kritisierte jüngst: „Wir erleben im Netz nach wie vor eine mit öffentlich-rechtlichen Geldern finanzierte Flut textbasierter Gratisangebote, nichts anderes als eine gebührenfinanzierte digitale Staatspresse, die den Wettbewerb verzerrt und uns Presseverlagen kaum Entfaltungsmöglichkeiten lässt.“

Die Sender wollen sparen – aber nicht im digitalen Angebot

Dabei sind sie bei den Öffentlich-Rechtlichen stolz, dass sie unter vielen Schmerzen einen Abnehmkurs angemeldet haben. Im Rahmen der von den Ländern geforderten Veränderungen legten ARD und ZDF gerade Vorschläge für eine Strukturreform vor. Die ARD will dadurch bis zum Jahr 2028 insgesamt 951 Millionen Euro einsparen, das ZDF berechnet ein Sparvolumen von insgesamt rund 270 Millionen Euro. Dazu kommt noch etwa eine Milliarde Euro aus Entlastungen bei der Altersversorgung. Allerdings: Keiner der 18 öffentlich-rechtlichen Sender soll eingestellt oder fusioniert werden. Es geht um mehr Kooperation und schlankere Strukturen.

Das öffentlich-rechtliche System

Geräteabgabe versus Haushaltsabgabe: Im Mai 2010 veröffentlichte Paul Kirchhof, der in seiner Zeit als Verfassungsrichter an mehreren Rundfunkurteilen mitgewirkt hatte, im Auftrag von ARD, ZDF und Deutschlandradio ein Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Er befand, dass die bisherige Geräteabgabe infolge der technischen Entwicklung auf dem Weg in die Verfassungswidrigkeit sei. Eine Finanzierung aus Steuermitteln wegen der geforderten „Staatsferne“ verwerfend, schlug er als einzigen Ausweg eine Änderung in eine Haushaltsabgabe vor. Am 9. Juni 2010 beschlossen die Ministerpräsidenten der Länder, genau dieses Gebührenmodell ab 2013 einzuführen. Die Festsetzung des Rundfunkbeitrags erfolgt in drei Stufen:

Die Rundfunkanstalten melden ihren Bedarf an die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF).

Die KEF nimmt eine fachliche Prüfung unter Wahrung der Programmautonomie der Rundfunkanstalten vor und gibt eine Empfehlung zur Höhe der Rundfunkgebühr ab.

Die Festlegung des Rundfunkbeitrags selbst erfolgt durch den Staatsvertrag der Länder unter Berücksichtigung der Bedarfsfeststellung der KEF. Zur Änderung des Rundfunkbeitrags ist die Zustimmung der Länderparlamente erforderlich.

Grundversorgung: Grundversorgung bedeutet für das Bundesverfassungsgericht weder eine Mindestversorgung, noch beschränkt sie sich auf den informierenden und bildenden Teil des Programms; sie ist vielmehr eine Versorgung mit Programmen, die dem klassischen Rundfunkauftrag entsprechen. Die Grundversorgung umfasst dabei drei Elemente, nämlich die Versorgung der gesamten Bevölkerung mit Rundfunkprogrammen, die Veranstaltung eines Vollprogramms und die Gewährleistung der Meinungsvielfalt innerhalb des Programms. Grundversorgung sei ein „gleichmäßiges, möglichst alle interessierten Bürger erreichendes kontinuierliches Rundfunkprogramm zu sozialen Bedingungen“. Eine überwiegende Werbefinanzierung des öffentlichen Rundfunks gefährde die Grundversorgung und sei damit verfassungswidrig.

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk: Derzeit sind es neun Landeshäuser, die sich in der „Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland“ (ARD) zusammengeschlossen haben. Zu den bundesweiten öffentlich-rechtlichen Programmen gehören Das Erste (Gemeinschaftsprogramm der ARD), das Programm des ZDF sowie das Deutschlandradio mit seinen drei Programmen Deutschlandradio Kultur, Deutschlandfunk und ­DRadio Wissen. Die öffentlich-rechtlichen Sender bieten noch Gemeinschaftsprogramme und Spartenkanäle an. Dazu gehören unter anderem Arte, Phoenix, 3sat, Kika (Der Kinderkanal) und ein digitales Programmangebot (ARD digital, ZDFvision) mit je drei Spartenkanälen.

Die Vorschläge der Sender reichten höchstens für eine Strukturoptimierung, beschied denn auch umgehend die rheinland-pfälzische Medienstaatssekretärin Heike Raab (SPD), die die Medienpolitik der Bundesländer koordiniert. „Die Vorschläge werden von uns nur als erster Schritt bewertet.“ Weiteres Potenzial für eine Optimierung sei möglicherweise „in den 64 Radiowellen der ARD“ zu schöpfen. Dagegen wehrt sich die aktuelle ARD-Vorsitzende Karola Wille. Sie versteht den Sparplan leicht pathetisch auch als „Verantwortungspapier“ für das demokratische Gemeinwesen. Jährlich haben ARD, ZDF und Deutschlandradio rund 8,1 Milliarden Euro zur Verfügung – überwiegend aus den Rundfunkbeiträgen.

Die Schweiz diskutiert über die Abschaffung

In der ARD trommelt man trotz dieser imposanten Summe schon für eine Erhöhung nach 2020: „Wir möchten auch in Zukunft eine gute Relation zwischen dem Rundfunkbeitrag und unseren Leistungen“, sagte NDR-Intendant Lutz Marmor. Auf 19 Euro, wie ein Gutachten prognostizierte, soll der Beitrag dank der Sparmaßnahmen zwar nicht springen. „Sparen“ fällt aber deutlich leichter, wenn der Rundfunkbeitrag zuvor erhöht wurde. Unter der Hand deutet man ARD-intern an, dass 17,50 Euro über 2021 hinaus nicht ausreichen würden. Im Gegenzug wolle man alles, was künftig an digitalen Plänen verwirklicht werden soll, aus dem Bestand finanzieren, statt Extrageld zu beantragen. Das klingt für private Medienunternehmer eher wie eine Provokation.

Inwieweit das neuerliche Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht Grundsätzliches im deutschen Rundfunksystem in Bewegung bringt, bleibt abzuwarten. Bei den Nachbarn in der Schweiz ist schon was im Gange: Das eidgenössische Parlament hat im September über eine Volksinitiative beraten, die den öffentlichen Rundfunk sogar ganz abschaffen will. Abstimmung ist nächstes Jahr. Ausgang ungewiss.

Von Thoralf Cleven und Imre Grimm

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